郑杰 兰金林 李梦婷 | 技能型社会建设视阈中高等教育多样化发展研究

技能型社会建设视阈中高等教育多样化发展研究

郑杰  兰金林  李梦婷

华东师范大学职业教育与成人教育研究所

引言

早在21世纪之初，“技能（skills）”就引起了世界各国的广泛重视与关注，发展高技能、高工资的经济已经成为诸多发达国家与发展中国家的共识，知识和技能增长的重要性得到行业的重视（Green & Sakamoto，2001，p.5）。劳动力发展和技能形成将成为促进亚洲经济增长和亚洲经济体竞争优势的主要因素（Benson et al.,2013,p.1）。2021年，我国也提出建设“国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能”的技能型社会建设目标（陈宝生，2021），将技能置于国家战略发展的重要地位。高等教育作为一国技能型人力资本形成与积累的重要通道，将直接影响技能型社会建设的水平。从量的角度而言，我国高等教育在二三十年的跨越式发展中已经进入到马丁•特罗（Martin Trow）高等教育大众化理论假说中的普及化①阶段，多样化是其发展的重要方向和特征。本文基于高等教育多样化发展进程的学术讨论，将高等教育多样化发展与技能型社会建设相联系，试图探讨二者在中国情境下的张力。同时，通过对1995年之后中国高等教育相关数据的整理与分析，讨论中国高等教育多样化发展的进程、面临的阻碍以及对技能型社会建设的影响。最后，本文提出技能型社会建设背景下高等教育的变革方向和路径。

一、技能型社会建设与高等教育多样化发展的耦合向度

多样化发展是高等教育内涵式发展的必由之路。一直以来，国内外许多学者都从不同的出发点对高等教育多样性的内涵做出了阐释。在技能型社会建设的背景下，高等教育的多样化发展将被赋予新的内涵与要求。

（一）高等教育多样化发展的理论假说

马丁•特罗关于高等教育发展“三阶段”理论假说虽因忽视或低估了国别与地区差异以及大众化背后的复杂社会、经济和政治因素而受到学术批判，但其作为现代高等教育最具影响力的理论框架之一，仍然为各国高等教育发展提供了参考。随着高等教育的目的从精英阶段“塑造统治阶级的思想和品德”转变为大众化阶段培养具备专业和技术技能的更多群体，再到普及化阶段培养所有人在社会和技术变革中的“适应性”，不同发展阶段的高等教育体系在多样性（institutional diversity）方面也存在差异。高等教育机构的存在形式是诠释一国高等教育多样性中最为有力的抓手。不同于精英阶段的高度同质化和大众化阶段的“综合化”和标准上的更加多样化，马丁•特罗认为普及化阶段高等教育机构的性质差异非常大，其之间没有共同标准（Trow, 2005）。乌尔里希•泰希勒（Ulrich Teichler）用横向和纵向两个维度区分了高等教育机构的多样性，其中纵向多样性（vertical diversity）指的是高等教育机构在“毕业生的质量、声誉和前景”上的差异，横向多样性（horizontal diversity）指的是高等教育机构在“特定的知识领域、教学风格、问题解决能力”上的差异，后者还可能涉及任务、治理或内部组织文化 （Teichler, 1996,p.118）。杰若恩•惠斯曼（Jeroen Huisman）在高等教育多样性的测量上做出了重要突破，他在一项涉及10个国家的高等教育多样性的跨国研究中，建议从机构规模（institutional size，主要指招生规模）、机构管控形式（form of institutional control，即公办还是民办）、学科范围（range of disciplines offered）、授予的学位（degrees awarded）和学习模式（modes of study，全日制或非全日制、短期、三明治课程和合作教育）这5个方面对高等教育多样性加以探究（Huisman, 2007）。本文主要借鉴惠斯曼谈及的5个方面去探讨中国高等教育的多样性。

高等教育多样化是实现高等教育多样性的过程。伴随着高等教育规模扩张及其多样化发展的动态过程，泰希勒总结了4种“发展理论”（developmental theories）来描绘高等教育多样化进程中高等教育机构的可能形态。一是对公众产生强大影响力的“扩张和多样化”理论（expansion and diversification theory），该理论认为在高等教育扩张过程中学习者和其他高等教育服务的潜在需求变得更加多样化，这些多样化的需求可能更容易通过机构之间的某种“劳动分工”得到满足，从而催生了大量不同类型的高等教育机构。二是一度流行的“漂移”理论（drift theories）, 该理论认为在高等教育普及化和多样化的发展过程中，高等教育机构的类型未必始终追随其建立初期所追求的目标，高等教育机构在发展过程中可能会瞄准其他类型的高等教育机构，以致出现了“职业漂移”、“职业主义”或“专业主义”现象。这可能是由劳动力市场的紧张而引发的。三是“灵活化理论”（flexibilization theories），与第一种理论不同，该理论指出了服务于明显不同需求的分段性高等教育机构类型的弱点，并倡导一种软模式。而职前教育的后期选择、教育职业的渗透性、弱势群体的补偿措施、高等教育的软性多元化结构以及终身教育体系的建立共同促进了这一模式的形成。四是高等教育结构发展的“周期性”理论（cyclical theories），即根据这些理论，某些结构模式和政策是循环往复的。例如，在生源短缺的时候，可能会将开放教育途径和减少不同类型的机构和课程之间的差异提上议程（Teichler, 2008,p.374）。

当前，世界各地的高中后教育因机构与学校服务目的和服务对象范围的广泛而呈多样化态势，这些机构既有世界级研究型大学，也包括提供特定行业证书的职业学校（Altbach，2017，p. 10）。菲利普•阿特巴赫（Phillip Altbach）指出在诸多情况下这些机构的出现是为了满足大规模入学需求和世界范围内不断变化的经济和社会的需要，而这种扩张仅在少数情况下经过了慎重规划。他认为高中后教育虽然呈现多样化态势，但在机构层面是混乱的，因此“异质/差异化”（differentiation）这一概念应作为一种战略和协调，帮助高等教育机构之间依据其目的进行有益的区分。在他看来，差异化是必要的，它可以为已然发生的多样化增加逻辑。他建议通过发展不同类型机构的类型学，在逻辑上对不同机构加以归类，就有可能发展出管理不同类别机构的方法，最终创建更优化的规划体系，促进机构与社会行动者之间更加有效的联系（Altbach, 2017,p.10）。

（二）高等教育多样化发展与技能型社会建设的耦合关系

“技能型社会”代表着“一种具有崇尚技能的价值、制度和行为的社会形态”（袁平凡，2022，第13页）。“建设技能型社会”，是基于我国经济发展形势做出的战略性选择，也是在我国学历泛滥、文凭膨胀背景下社会发展理念的一种转变。当前，我国虽然实现了短期内的经济腾飞，但是制造业仍然处于全球价值链的中低端，且尚未完成从浅度工业化到深度工业化的转型升级（魏后凯, 王颂吉, 2019），甚至出现了“过早去工业化”的现象（黄群慧, 杨虎涛, 2022），这根本上还是由于我国整体的劳动生产率较低、劳动力的技术技能水平不高。同时，澳大利亚学者约翰•本森（John Benson）等人在综合比较中国、印度等新兴经济体与日本老牌发达国家的经济发展道路时，认为技能短缺（skills shortage）和技能差距（skills gaps）将会成为制约中国企业实现更高生产和质量目标的最大掣肘（Benson et al., 2013,p.1）。因此，对于将发展先进制造业为主体的工业作为未来经济发展核心战略的我国来说，促进技能习得与积累、实现技能型人力资本增值尤为重要。

在技能型社会中，技能将作为个体的重要社会存在方式，影响着人们的生存、就业和发展。21世纪之交，西欧及一些先发国家的学术界基于“高技能社会”理念，比较了日、德、英、美等国在经济发展中建立起的技能优势，发现日本与德国在技能创造和经济决策上的优势被过分夸大，而美国、英国以市场为基础的体制在高技能领域里的高竞争力则被低估。诚然，日本凭借完善的企业内培训机制、德国凭借企业主导的双元制，都在解决国家工业化过程中面临的技能问题方面占据优势。然而，在高技能领域，这两个国家都未能实现重大的研究突破和商业服务的新形式，也缺乏将这些新理念转化为成功产品的高科技新创企业（Finegold, 1999, p. 3）。由此，我们可以发现，西方国家在诠释“高技能社会”(high skills society)时并未将“技能（skills）”一词局限于狭义的“职业技能”，而是将其视为完成一项任务或活动所必须具备的知识、特质与潜能的集合（OECD，2012, p. 12）。在劳动力市场中，我们可以将技能分为通用型技能和专业型技能两类（如图1），其中，通用型技能指的是可以应用于任何类型工作的各种能力、知识和行为，分为低级和高级两个层次。低级通用型技能在劳动力市场对应的岗位为就业门槛较低的一般职员或服务业初级职员等；高级通用型技能则对应的是专业人员、技术人员、立法者和管理者等岗位（蒙克，2016）。专用型技能分为企业专用型技能与行业专业型技能，主要为了胜任某一特定领域和职业要求，其中行业专业型技能指的是在某一行业范围内通用的技能，相较于企业专用型技能具备更强的可携性和适用性，能够减少劳动者职业转换的风险（兰金林，石伟平，2023）。通用型和专用型技能的发展都能帮助劳动者在工作岗位中实现可持续性和可迁移性的发展与提升。其中，通用型技能发展是一个由低级到高级的过程，而专用型技能的发展不仅是一个纵向发展的过程，还伴随着认知、经验等隐性层面横向的扩展。

在技能型社会建设背景下，高等教育多样化发展的关键是要对接到技能型社会在技能需求、技能培养和技能发展等方面的鲜明特征做出相应变革。具体而言，包括以下3个方面。

1. 对接技能的多层次需求推动高等教育办学机构的多样化

技能型社会中的人才需求应体现为社会劳动力市场对于技能的不同层次、不同类型的多元需求，这共同组成了我国的高技能人才队伍。改革开放以来，我国实现了较大的经济腾飞，但是传统的过度资源依赖和资本的经济发展模式使得我国经济发展效益不高。当前我国企业发展的梯度层次划分比较明显，虽然有华为、大疆等大公司引导的尖端科技产业，但存在着大量技术低下的小微企业。因此，我国的高技能人才队伍不仅表现为对生产和服务等领域岗位一线从业者精湛的职业技能需求，还在于对极具实践智慧与创造力、能将先进理念转化为新的创造与生产的高端技能人才需求。就是说，我们一方面要大力培育支撑中国制造、中国创造的高技能人才队伍，另一方面，我国的高技能人才队伍不仅要服务于“中国制造”，还要服务于“中国创造”。只有具备从低到高多层次的技能人才培养，才能塑造和积累一个国家的技能型人力资本，从而服务“制造强国、质量强国”建设。作为一国技能供给的重要一环，在技能型社会建设中，高等教育机构的多样化发展应对接高技能人才队伍不同层次的建设需求，既兼顾中低端的技能培养，满足现代化进程中的中端人力需求，又不能忽视高技能的养成，后者尤其关乎国家科技实力和国际竞争力。

2. 对接技能的多向度培养要求推动高校育人方式的多元化

技能的习得不是一蹴而就的，对人才培养的时间、地点、场域、学习载体都有着要求。同时，技能的培养包括显性与隐性的多个向度，其中显性技能主要表现为劳动者动作技能的提升。动作技能的培养需要基于一定时长，并且是在渐进的、可持续性的学习与训练中才能逐渐熟练、精确和连贯。在工作世界中，动作技能主要表现为一些岗位操作技能、手工艺以及艺术类技能（例如舞蹈、乐器等）。隐性技能习得包括两个方面：一是对职业领域相关的知识、概念与规则的认知加强，这主要基于对专业知识的不断学习、积累与运用。二是数字分析、问题解决、协作与沟通等软技能的增长，这类技能虽然与特定的工作、任务、学科或知识领域没有特别关系，但是不同职业领域在这些技能上的侧重点却不同，因此这类技能与学习者个人的学习能力与工作经验积累密切相关。无论是显性的技能还是隐性的技能，其主要的学习载体都是工作任务和工作活动，包括学校教学中对工作情境与工作任务的创设、模拟以及参与与真实工作相关的项目、实习和就业。在上述多向度的技能培养要求下，传统上基于高深知识逻辑和知识作为目的的高等教育模式难以满足社会对复杂技能和创新能力的需求。因此，强化多元化的育人方式，围绕着工作任务或工作活动，促使学生在显性的操作技能方面和隐性的认知技能、软技能方面获得综合发展成为高等教育机构改革的迫切任务。这将成为高等教育机构横向多样性建设的主要方向，其课程体系与目标、教学内容设计、教学组织形式、实习实践模式、考试评价机制都应基于技能在操作和认知等不同向度的培养进行系统性变革。

3. 对接技能发展的持续性推动高等教育体系衔接的灵活化

随着产业的不断升级与交叉融合，个体在工作世界中为了保持其就业竞争力，需要按照行业的发展趋势动态地实现自身技能结构的优化。基于终身学习的视角，我们认为高等教育作为终身教育体系的一个重要环节，需具备体系衔接的灵活性，在正规教育、非正规教育，以及工作场所和其他非正式学习之间建立联系，成为认知技能、非认知技能发展与积累的关键场域。终身教育体系有一个最显著的首要原则，即能满足个体在其一生中不断开展不同层次、不同类型学习的需要（Knapper & Cropley, 2000）。这个原则强调了教育体系的连续性、开放性和灵活性，即在终身教育体系中，各层次和各类型教育是相互沟通且没有界限的，从而为个体提供无障碍的学习通道，实现技能积累。

在技能型社会构建中，高等教育体系需要为个体在其追求职业发展过程中产生的技能精进、更新、迭代等学习需求提供更多的学习机会。一方面，高等教育体系需要打破各层次、各类型的教育界限，促进不同类别教育机构的沟通与转变，从而为个体提供无障碍的学习通道，实现技能从低到高、从单一到复杂的积累。另一方面，高等教育应该强调跨学科和终身学习。跨学科教育有助于培养个体解决复杂问题的能力，而终身学习意识可以使个体持续不断地适应新技术和新工作要求。为此，我国高等教育体系需进一步增强其灵活性与开放性，给予各类各层级学生更多升入知名学校深造的机会，同时保障各类群体的学校后教育和学校后学习需要，探索多种办学形式以适应更多的个性化需求。

二、我国高等教育多样化发展的进程分析

中国的高等教育走向大众化、普及化是一种超常规、跨越式的发展模式，在二三十年间就走完了西方国家几十年甚至上百年走过的道路。在这个过程中，我国高等教育的多样化发展取得了一定成就，但也存在一定不足。为此，本文通过梳理1995至2021年间我国高等教育的相关数据②，从高等教育机构设置、专业设置、层次结构等方面系统分析我国高等教育多样化发展的进程。

（一）高等教育机构多样化格局基本建立，但发展走向同质化

从1999年我国高等教育扩招开始，高等教育的毛入学率逐年上升，2002年我国就进入了高等教育大众化阶段（毛入学率为15%），2019年进入高等教育普及化阶段（毛入学率为51.6%）。在这个过程中，本科院校、高职（专科）院校、成人高等学校这3类高等教育机构的规模发生了巨大变化（如图2）。从图2中可以看出，随着高职（专科）学校数量的逐年快速增长，高职（专科）院校在我国高等教育迈向大众化、普及化的过程中承担主体作用。其次，扩招过程中本科院校数量也在逐年扩大，而成人高等学校的数量则逐年下降。截至2021年，全国共有高等学校3012所，其中本科院校1270所（含本科层次职业学校32所），高职（专科）院校1486所，成人高等学校256所。就办学主体而言，三类学校的办学主体均以公立为主，但是近些年民办院校的数量也在不断增加，不同社会团体、民营企业等多元主体积极参与高等教育办学。其中，民办本科院校数量从2002年的4所增加到2021年的390所，年均增速为27.3%，民办高职院校的数量从2022年的127所增加到2021年的350所，年均增速为54.8%。由于不同的教育定位和功能，这3类教育机构在变化与发展的过程中创生出了四年制本科、三年制专科、函授教育等多种高等教育形式，从形式上打造了我国高等教育机构发展的多样化格局。但是，高等教育多样化不仅意味着要创建和维持各类不同的高等教育机构，还要在每一类高等教育中创建和维持各种不同的高等学校自己的特色（龚放，2002）。然而，我国高等教育大众化进程由于受到了强有力的行政力量的推动，使得许多高职院校在办学过程中存在应急化倾向，不少由高等专科学校、成人高等学校转制而来的高职院校短期内办学观念难以转变，办学过程中学术属性浓厚，盲目照搬本科人才培养模式和课程模式，导致办学特色不鲜明。

（二）各类高等院校专业设置类型多样，但专业扩张存在盲目性

自新中国成立以来，我国高等教育学科专业表现为一种规范型的设置模式（刘小强，2010）。通常情况下，国家颁布的专业目录在高等学校专业设置中发挥指导作用，高等学校专业的新设、调整均需要遵照专业目录并向相关部门进行报备、审批。20世纪90年代开始，随着高校办学自主权逐步下放，高校开始具备一定的自主专业设置权力，自下而上地推动专业目录的完善。在社会经济发展需求的驱使之下，越来越多的多学科跨学科专业出现在专业目录当中（陈伟，薛亚涛，2021）。自1987年至今，我国一共经历了4次专业目录修订，在此基础上我国高等教育学科专业门类逐渐齐全、专业名称更加科学规范、专业口径也进一步拓宽。但是，在我国跨越式的高等教育普及化发展过程中，无论是本科院校还是高职院校，都存在以开设文学、管理学等办学成本较低、场地占用少的社会科学类专业为主，存在为了短期内吸引大量生源，追寻社会热门职业盲目跟风开设专业等现象。据统计，1995至2020年间工学专业在本科院校中占据重要地位，招生规模占总招生规模的比重一直保持在30%以上，最高占比达到45%。其次，管理学、文学类规模占比较大，历年占比均超过了10%。

就具体年份的招生情况而言（如表1），教育学招生规模一直保持较快的增长，工科招生规模占比一直在下降。以1995年为基期，招生规模增长最快的为教育学（增长17.47倍），其次为法学、再次为文学，增长较慢的为经济学、历史学、哲学及农学。以1999年为基期，招生规模增长最快的仍是教育学，增长最慢的为经济学。以2001年为基期，招生规模增长较快的是教育学、管理学，增长最慢的是理学。以2014年为基期，招生规模增长较快的是教育学，增长最慢的是管理学。

从高职（专科）院校来看（表2），以2016年为基准③，招生规模增长最快的为公共管理与服务大类，年均增长率为37.73%，其次为电子信息大类，年均增长率为17.44%；传统的土木建筑大类、装备制造大类、医药卫生大类保持较为稳定和较大规模的招生；同时开设了大量的教育与体育大类、公共管理与服务大类的相关专业。2020年，财经商贸大类招生规模最大，其次为电子信息大类。

从以上数据可以看出，我国高等教育专业设置类型较为齐全，但在扩招过程中或存在一定盲目性，缺少充分的市场调研和论证，跟风随大流，一定程度上造成了培养的人才与市场需求的结构性错位。

（三）高等教育层次重心不断上移，但教育机会供给单一

从1995年到2021年，我国高等教育除了机构数量增加、招生规模扩大外，在结构层次上表现为结构层次重心不断上移，从“金字塔型”过渡到了“纺锤型”。首先，从毕业生情况来看（如图3），研究生层次、本科层次毕业生规模快速扩大，专科层次毕业生规模不断减少。1995年我国研究生层次、本科层次、专科层次的毕业生分别为31877人、318992人和1062560人，2021年我国研究生层次、本科层次、专科层次的毕业生分别为772761人、4280970人和3984094人，2021年各层次毕业生相较于1995年增加了2424.2%、1342%、375%，平均每年增速分别为15.6%、12.5%、6.2%。其中，在2002年我国初入高等教育大众化阶段之时，研究生、本科、专科层次毕业生在毕业生总人数中的占比分别为3.12%、34.12%、62.76%，高等教育层次结构呈现“金字塔型”；在2019年我国进入高等教育普及化阶段之时，研究生、本科、专科层次毕业生在毕业生总人数中的占比分别为7.78%、47.99%、44.32%，高等教育层次结构呈现“纺锤型”。

其次，从招生情况来看（如图4），本科、专科层次是高等教育扩张的主体。从1999年实行扩招政策开始，本科、专科层次的招生规模迅速上涨，并且专科的招生规模大于本科。2010到2012年间，本、专科的招生规模持平，2012年之后，本科的招生规模大于专科，到2018年，本科招生超专科招生50多万人。直到2019年实行高职百万扩招以来，专科的招生规模又超过本科，且2021年专科招生超本科招生100多万人。在此期间，研究生层次的招生规模从1998年之后一直保持增长，1998—2004年增长速率一直保持在20%以上，2005年之后增长速率在20%以下（除2017、2020年增长速率分别为20.84%、20.74%）。结合高等教育毕业生规模、招生规模来看，未来几年我国高等教育“纺锤型”的结构可能变成“漏斗型”，研究生规模占比将会进一步扩大，与此同时，2021年高职百万扩招使得专科层次规模占比也将进一步扩大。

虽然我国各层次的高等教育在扩招过程中规模不断变大，但是每个层次的招生录取仍以招收全日制的应届生为主，成人本专科占比规模较小，非全日制研究生招生规模小。如图4，成人本科招生从1995年之后总体稳步增长，2021年，成人本科招生占本科招生总规模达到统计数值的最高点（31.28%）。同时，自2000年之后，成人专科在专科招生总规模中逐年下降，2021年仅占比23.97%。2021年，我国成人本专科的在校生约832.7万，仅占整体高等教育在校生规模的21.7%。2021年研究生层次的高等教育全日制招生人数为105万人，非全日制招生为12.65万人。以上数据均说明了目前我国高等教育的教育供给比较单一，难以满足人民大众多样化的教育需求。

三、高等教育多样化进程中的阻碍及其对技能型社会建设的影响

通过上述对我国高等教育多样化发展进程的分析，可以看出我国高等教育的多样化发展基本覆盖了惠斯曼提到的5个方面，但是其机构的同质化、专业盲目性发展、教育供给单一等现象折射出我国高等教育在机构规模、学科范围、学习模式等方面多样性的不足。就过程而言，我国高等教育机构在多样化过程中的确出现了“漂移”现象，但是这种“漂移”不是高等教育多样化发展理论中描述的迈向“职业主义”或“专业主义”，而是发生了学术化倾向，这与中国“重学轻术”的文化传统是息息相关的。同时，在实际运行过程中，仍有一些因素阻碍了高等教育多样化发展的改革之路，从而不利于技能型社会的建设。

（一）高等学校评价与管理体制的束缚阻碍了应用型高等教育机构发展

随着我国高等教育发展到普及化阶段，各类高等教育机构在办学质量和资源分配上的差距逐渐明显，“双一流”建设等研究型大学的教育水平和社会知名度明显高于应用型本科和高职院校。虽然我国高等教育在形式上已经搭建了“专科-应用型本科-专业硕士-专业博士”多层次的应用型人才教育体系，但是聚焦应用型人才培养的机构主要还是应用型本科、职业本科以及高职院校，这些应用型高等教育机构由于发展起步较晚、资源分配不足等问题，教育水平在我国高等教育系统中属于中等偏下的位置，招生吸引力不足。同时，我国现有的对于高等学校评价与管理机制进一步固化了这种学校层次布局，使得应用型高等教育机构难以提供人们认知中“优质的高等教育”。首先，评价机制的“学术化”倾向导致应用型高等教育办学目标的漂移。在各类高校的评价机制上，由于目前高等教育的评价标准仍然以综合性大学和学术科研为导向（应卫平，吴博，2021），教育管理体制习惯于分档次管理，管理中人为地用“高校层次”取代“高校类型”，教育资源配置时优先“985工程”“211工程”高校或者地方的综合性大学，这导致应用型本科在办学过程中为了争取更多的办学资源，不得不按照传统的评价导向追求科研成果，以期升级为综合性大学，从而忽视教学质量的提升。其次，政府主导的高校资源分配机制中缺乏对以应用型、实践型为基础的资源分配考虑。由于我国的高等教育机构以公办为主，政府在高校的资源分配中占据绝对的主导权。目前，我国高等教育资源分配方式从以单位制为主转变到以项目制为主（游玉佩，熊进，2017）。在项目制的资源分配方式下，不同类型的高校围绕政府提供的优质资源展开争夺。这种资源分配方式虽然保证了各类高校平等地参与不同类别项目的竞争，但是由于各类高校竞争的初始禀赋不同，应用型高等教育机构在项目制的资源竞争下仍然处于相对劣势。最后，政府主导、高度集中的高等教育管理体制带来的巨大惯性使得高校在办学上缺乏灵活性。新中国成立以后，为了适应计划经济的需要，建立了政府主导、高度集中的高等教育管理体制。这种管理体制使得高校沦为政府的下属执行机构，内部管理行政化十分严重。几十年来，虽然政府一直强调“要克服行政化倾向”“让学校拥有更大的办学自主权”，但是政府主导的高校管理体制带来的巨大惯性仍然难以消解，这导致高校在办学过程中教育管理体系创新步伐缓慢，对市场需求反应迟缓，难以结合学生的学习情况和社会实际需求改变教育管理方式，制约了高校办学的灵活性。

（二）各类高校的办学目标和育人机制的僵化阻碍工业能力的有效积累

在技能型社会中，高等教育更要履行其为社会经济发展培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才的重任。在关键技术被遏制、全球产业链不确定的变局中，未来我国工业化发展的道路必须要实现从要素驱动转向创新驱动（钱津，2017），这就需要大量的技术型、创新型的人才在生产实践中不断通过技术创新、工艺改造实现国家工业能力的长效积累。目前，我国高等教育现有办学形式的单一化与衔接不畅使得我国工业能力的积累存在一定阻碍。首先，各层次高等教育在人才培养定位方面，与劳动力市场岗位体系不匹配。目前我国各层次高等教育人才培养目标尚未很好地对接制造业各生产环节所需要的低、中、高级技术技能人才的需求。就目前的办学分工而言，我国应用型本科主要培养工程应用型人才，高职院校和职业本科主要培养技术、技能应用型人才，这种笼统的定位与劳动力市场的岗位体系不相吻合，反而人为地在工程、技术、技能型人才培养之间做出层次区分，使得人们认为从事技能工作就会低人一等。实际上，在劳动力市场中，工程、技术、技能3类岗位序列主要是类型上的差别，每个序列都有初级、中级、高级岗位。虽然在不同的行业中，这些岗位的准入门槛和起始薪资是不一样的，但是最顶尖的工程师、技术员、技师都是需要伴随着工程技术知识的丰富，技能熟练度的增加与工作经验的积累才能成长起来。其次，许多高职与本科院校在育人机制上的学术化倾向制约学生技能的持续积累。很多从中职或高职向上升学的学生，原本在先前的学习过程中积累了一定的技能，但到了更高一级的学校后，原有的技能优势逐渐丧失了。这是由于目前育人机制的学术化倾向导致的，诸多高职和本科院校在课程体系设计上未能处理好理论与实践的关系，教学过程与岗位实践脱节，使学生的应用能力与实践能力无法得到进一步的提升。同时，这类院校通常将普通高中和中职学校升学而来的学生进行混班教学，没有进行定制化、个性化的人才培养。最后，我国高等教育体系以正式的高等教育为主，非正式的高等教育薄弱，这种结构不利于已经工作的人群进一步深造。马丁·特罗设想：在普及化阶段，高等教育将会出现学生推迟就学时间或“进进出出”以及招收大量具有成人职业经历的学生等现象，终身学习的重要性将会被强化（Trow, 1973，p10）。然而，我国现有的高等教育体系是以应届生为招生主体展开的，每个层次的招生录取仍以全国性的考试（例如高考、研究生考试）为主，体系设计的灵活性、开放性不足以及招生机制的弹性不足使得已经就业的人群很难根据自身的工作需求和职业生涯发展需要回到学校深造、进修，妨碍了进一步精进自身的技术技能。

（三）高等教育层次重心上移带来的结构性过度教育影响人们有序就业

在近20年快速推进高等教育普及化的进程中，我国高等教育各层次的不断扩张为更多人提供了接受高等教育的机会。但是，这种增长对于劳动者的就业也产生了一系列影响，最明显的就是“过度教育（over-education）”。我国虽然整体上没有出现教育过度，但是劳动力市场中出现了结构性过度教育问题（张冰冰，沈红，2019；张军利，2010），这种结构性过度教育主要表现在求职者的学历高于这个岗位本身所要求的教育水平，这对个人的就业、长期的职业生涯发展有着不利的影响，而且也会影响技能型社会的形成。具体表现在两个方面。首先，就业群体的就业期望过高与“技能浪费”。随着大众对于高学历的追求，他们的就业期望也会变高。当他们一旦难以在就业市场中找到满足自身期待的工作时，很多人就会选择自动失业，从而造成学历浪费。试想如果大量高学历的人选择不去就业、不愿意为国家经济发展作贡献，那又何谈工作经验与技能积累。另一种情况是，很多高学历的人发现自己所学专业所对应的工作岗位难以满足自身的就业期待时，会选择抛弃已有的专业基础和技能基础，转而投身于一些新兴的、热门行业，这在某种程度上也是一种技能浪费，而且会带来就业市场的无序竞争。这种无序的就业行为还会导致政府、高校难以根据市场需求做出专业、学科结构上的计划和调整。其次，就业市场中的学历贬值以及文凭功能的失效导致真正有技能的人被忽略。现代文凭的产生是工业化大生产和科层制度的结果，在现代社会中是一种社会交换凭证（李敏，2002）。在精英教育阶段，大学的专业教育与职业被完全对接起来，文凭反映了从业者在该领域的知识与技能。到了大众化的高等教育阶段，由于同一专业同一层次的文凭太多，雇主为了节约人才招聘的成本，不直接对大量的求职者进行知识和技能考察，而是将文凭背后的学校品牌、修读方式等作为人才筛选的标准。此时，求职者的各种专业技能则多是通过其毕业院校本身的声誉、地位与职业组织形成相应的连接（姜金秋，杜育红，2012）。在这种情况下，许多真正有技能但学历较弱的人才便难以被选拔出来，他们就容易被迫转向次要劳动力市场。与此同时，人们就更加不愿意去职业教育轨道学习技能，因为相比技能，学历层次、学校名气更能增强他们的就业安全感。综上，劳动力市场的教育过度最终会带来技能浪费以及技能人才难以被选拔，这从根本上阻碍了技能型社会的建设。

四、技能型社会建设中我国高等教育体系优化的路径选择

马丁·特罗强调，只有当高等教育普及化，能为所有人提供入学机会时，人们的关注点才会转向让众多的人为高度产业化社会的生存做好必要准备，增强对社会的适应性（Trow, 1973，p.8）。马丁·特罗对高等教育普及化时代的问题前瞻与我国现阶段推进技能型社会构建的政策意图不谋而合。技能型社会建设需要源源不断的技能人才和持续的技能累积，以应对社会发展的动态需求，也因此需要一个与之相适应的具有高度灵活性的教育体系为支撑。为此，要努力突破制约我国高等教育多样化发展的机制障碍，充分发挥其在技能社会形成与积累中的重要作用。

（一）围绕不同技能人才的认知层级要求实现高等教育的横向分类发展

技能型社会的建设要求高等教育必须要加强横向多样性建设，精准识别技能在社会中的存在形式和需求类型，实现高等教育机构的多元发展和错位发展。为此，高校首先要根据技能在不同工作中要达到的层次要求进行精准的人才培养定位。布卢姆的教育目标分类学将知识分成事实性知识、概念性知识、程序性知识和元认知知识，其中程序性知识就是“关于如何做某事的知识”，包括技能和算法的知识以及技术和方法的知识，还包括用来决定和判断在特定领域或学科中“何时做何事”的知识。元认知知识则包括关于认知任务的知识（安德森, 2018, 第31页）。同时，他按照人的行为与认知过程将教育目标从低到高分为“识记-理解-应用-分析-评价-创造”6个层级。一般而言，在技能型社会中，高级技能人才的认知水平需达到评价或创造层次，中、低级技能人才的认知水平需达到分析和应用层次。如此，研究型大学要肩负起培养各行各业高级技能人才的重任，着重培养学生的判断力和创造力。普通高等学校、高职院校则要找准自己的办学特色，加强对学生应用和分析能力的培养，帮助学生较好地适应工作岗位且培养其可持续发展能力。后者在明确了自身的培养定位之后，各院校各专业需依据工作岗位或岗位群的职业能力要求开发具体的人才培养目标，精准对接劳动力市场对于中低技能人才的用人要求。各科教师则应依据具体的人才培养目标明确课程教学过程中需达到的基准目标和拔高目标，并在学习评价过程中完善对于学生“认知”和“操作”两项学习结果的考评。

（二）把握技能学习与积累的规律加强高等教育纵向多样性的内涵建设

精湛的技能需要长期的、可持续性的积累和学习，同时随着社会的发展和技术的日新月异，终身职业可能会被终结，掌握多种技能的复合型人才才能更加适应工作的快速变换（Giddens & Sutton, 2021）。在技能型社会的建设过程中，高等教育要充分加强其开放性和灵活性，以服务个人技能的积累和转换，即在其纵向多样性上加强内涵建设。首先，在技能型社会构建中，高等教育机构的职责不再仅仅是传授基础学科知识，更需要探索多种办学形式以适应更多的个性化需求，走向高等教育、职业教育与成人教育的融合发展。因此，高等教育必须加强体系变换的灵活性，一方面，在高等教育的学习模式上做出深刻变革，加强非全日制办学，面向全社会开放以满足不同层次、不同阶段人群的培训与回流深造需求，保障个体可持续性的学习与发展；另一方面，加强各个高校之间的学分互认，拓展办学形式，加强不同高等院校之间的联合办学，充分地让学生享受到更多的高等教育资源。其次，建设数字化学习资源开放服务模式，进一步优化高校的继续教育职能以服务人民大众的终身学习。随着科技的发展和教育的变革，传统的学习资源服务模式已经无法满足不同学习者的需求，高校要利用现代技术，通过开设网络课程、在线学习和混合式学习等多种方式集聚各类优质学习资源，使人们能够在任何时间、任何地点学习，实现终身学习的目标。最后，高等教育内部各专业课程教学需加强跨学科的融合。通过建立跨学科课程、跨学科项目式合作等多种形式，扩宽学生的学习视野，激发学生新的思考模式，从而培养学生跨学科的知识和技能，帮助学生应对更加复杂的工作要求，更好地适应技能型社会。

（三）推动高校评价与管理改革以营造高等教育多样化发展的制度环境

要破除高校发展过程中的同质化倾向，增强高等教育体系变换的灵活性，不仅需要学校自身积极转变办学思路，还需要政府加强对高校评价与管理机制的改革，激发不同类型高等教育机构的办学活力。首先，政府应充分发挥评价指挥棒的作用，引导各类学校积极助力国家技能形成和技能积累。对于高水平科研型大学，除了坚持科研导向评价标准外，还应设立指标鼓励其参与应用型人才培养。例如，将名牌高校接收地方应用型本科、高职院校的学生升学以及支持毕业后人群或弱势群体技能学习、技能积累、技能转换等项目纳入办学评价指标，并提供经费支持。这样不仅可以加强高等教育体系内部融通，还能提升各类学校的吸引力。对于地方应用型本科，应将本科人才培养质量作为重要的考核指标，特别要将专业对口就业率和用人单位对学生的评价纳入衡量本科人才培养质量的重要指标中。对于就业对口率较低的专业，应限制来年招生指标。同时，还应将中职学校和高职院校升入应用型本科的学生单独纳入本科人才培养质量评估的指标中，引导高校探索学生技能的进阶培养。其次，政府要严格进行质量把控，进一步整合优化办学资源，对于高度同质化办学、特色不明显且滞后于社会经济发展的院校或专业要果断给予关停、撤销或者合并。其次，应转变资源配置形式，引导高校追求自主发展与特色发展。在中央政府与地方政府支持的常规办学经费上，缩小各类高校之间的财政投入差距，鼓励高校打破“等、要、靠”的思维模式，自主开辟多种获得办学经费的途径，根据学校优势来开展相关工作。同时，应设立专项经费支持国家紧缺行业的人才培养，并鼓励各类高校通过公开公平竞争来获得经费。最后，政府应在引导企业与高校合作中发挥重要作用，为学生提供更多的实践机会和就业机会，以促进产业与教育的良性互动。地方政府可以结合当地经济发展需求和社会改造需要，设立一批攻关项目，引导高校之间跨学科的合作竞标，并鼓励学生跨学校、跨专业组成团队完成项目，既为学生提供更多的实践机会，又能打破学校壁垒促进高校之间的交流与合作，推动高校的科研与产业实践相结合。

在当今的全球竞争环境中，技能是一个国家获得竞争优势的关键因素。技能型社会的提出是我国在经济发展转型的关键期中所实施的重大举措，也为我国迈入普及化阶段的高等教育改革指明了努力方向。未来，在技能型社会构建的背景下，高等教育必须要将服务国家技能形成、人才的技能积累摆在重要地位，从而保障高等教育的社会收益与个人收益。为此，高等教育必须要在结构、体系、育人机制、评价与管理等方面做出深刻变革，充分关照多样性，才能满足技能型社会建设的需要。

    （郑杰工作邮箱：jzheng@ed.ecnu.edu.cn）

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